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陈东晓:中美历史上四次战略协作与五点启示

今日新闻 发现 2021-01-21 15:02:37 37 0
陈东晓:中美历史上四次战略协作与五点启示

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上海国际问题研究院院长陈东晓谈中美关系正常化历史上的四次关键战略协作的启示。 澎湃新闻记者 张无为 张呈君 剪辑 彭友琦

当前,中美已经进入竞合关系的新阶段。尤其在美国特朗普政府执政的四年里,美国对华政策发生重大转变,中美竞争特别是战略竞争的一面明显提高,合作协调的一面被严重削弱甚至窒息。一方面,中美双方的大多数观察家都认为,随着“遏制打压”成为美国对华政策的“主轴”后,“战略竞争关系”似乎已经成为理解当前和今后中美关系的核心特征。民主党拜登政府上台也无法扭转美国继续“遏压”中国的惯性,改变中美战略竞争关系的大势。因此,一种流行的观点是中美双方要把重点放在“风险和危机管控”上,以防止深陷所谓“修昔底德陷阱”。但另一方面,中美双方的研究者也强调,中美竞争面上升的同时,中美仍然存在不少重要的共同利益及面临的共同挑战,需要双方加强协调合作。尤其是全球性的挑战威胁日益增加,国际体系的脆弱性和不稳定性上升,中美作为具有系统性影响的关键角色能否保持有效的协调合作,事关全球稳定、和平和可持续发展的成败。因此,我们面临的问题是:中美能否以及如何在竞争加剧的背景下,继续保持在双边、地区和全球层面的共同利益和挑战方面保持合作势头、增进协调的能力?我们认为,在中美关系处于深刻的调整和变化的时候,如果一时看不清茫茫前路,我们不妨在历史的大图景中重新回顾和总结中美关系的经验和教训,或许能为驶入不确定水域中的双边关系这艘巨轮重新找到指引的“罗盘”,以避免迷航、触礁或搁浅。尤其紧迫的问题是,在特朗普时期中美合作空间受到空前挤压的背景下,中美能否以及如何在拜登政府执政后重启双方合作的引擎?我们认为,尽管中美当前所处的国际环境、双方各自的发展和力量变化、各自的战略目标和相互认知等已经发生了深刻变化,但是中美关系正常化四十年来,双方在一些重要领域成功的合作案例,仍然能给我们提供不少有益的经验和启示。尤其在动荡变革加速的当下,或许能够有助于中美双方聚焦共同利益和挑战、抓住机遇之窗、排除可能的干扰,重新找到相互协调合作的合适路径。为此,上海国际问题研究院课题组在中美关系正常化四十年里选取了四次重要的战略协作案例,分别是中美协作抗御苏联扩张威胁(1979-1989)、中国加入世界贸易组织(WTO)及共同推进经济全球化、携手抗击2008年国际金融危机,以及合作推进气候变化《巴黎协定》的签署等。我们对每一个案例都简要回顾了双方战略合作的过程,介绍了每次战略合作的成效,从每个案例中总结出一些经验,以及对当下处理中美关系的启示。我们发现,回顾中美这几次重要的合作,对于当下的中美关系和重启合作的引擎而言,至少有五个方面的启示。首先,领导人具备登高望远的全局观必不可少。中美两国分别是应对全球系统性风险和危机的关键力量,这是认识当前和未来中美协调及合作之战略意义的最重要维度。无论是冷战后期共同遏制苏联的军事扩张,维护国际政治安全体系的稳定,还是新世纪以来中美联手,应对源于美国、后又在全球蔓延的国际金融危机,并有力地推动国际金融体系和经济治理体系的升级再造,以及中美两国动员国内支持和国际协作,达成具有历史意义的《巴黎气候变化协议》,都是中美关系正常化以来双方协调合作、缓解国际体系中重大风险和危机的成功案例。尽管在此期间中国的综合力量和能力尚无法同美国等量齐观,但其无疑已具备了“系统性影响力”,而且日益成为关键力量。中美协调合作已然是减缓或化解许多重大的国际系统性风险和危机的必要条件,因此摒弃“零和思维”既是难点也是关键。在应对这些系统风险和危机的过程中,没有中美两家的协调合作,不仅会迟滞国际社会集体努力缓解国际体系各种系统风险和危机的步伐,而且将加剧系统性危机。如果中美两国“反目成仇”,则将导致国际体系发生重大危机甚至引发整个体系的坍塌。尤其当前科技迅猛发展、气候变化加速、人畜共患病等蔓延、人类社会的资源承载和空间承载压力倍增等跨国威胁挑战加剧,中美两国政府、尤其是决策者更需要从维护国际体系稳定和防范国际系统危机这个大局,来认识中美协调合作的战略意义。而且随着中国的综合实力和能力的全面提升,中国在缓解和推动解决全球性经济、发展、环境、公共安全领域的系统性危机的能力和贡献已经举足轻重。因此,中美双方要从防范和化解全球系统性挑战和风险的维度,来强化“中美必须战略协调合作”的共识。其次,理性、现实地设定中美关系的目标和相互期待能减少中美关系的大起大落。历史经验证明,避免一厢情愿地以自身利益和战略目标来定位中美关系及相互定位,这样才能消弥对双边关系目标以及相互定位的鸿沟,降低因为对双边关系不现实的期待而导致的挫折感和失望感。只有理性和现实地认知对方的战略意图和发展走向,准确和客观地分析双方关系中的矛盾及其根源,并通过务实合作来累积合作的习惯和信任,这样才不会动辄把中美矛盾归咎于对方的“战略欺骗”,从而有助于避免进一步误判对方的意图。比如在20世纪70年代末80年代初中美两国之所以能够在抗衡苏联威胁上相互协调,双方都是基于各自的战略和安全利益考虑。中国并没有因为同美国一道协调抗御苏联的军事扩张,就想当然幻想美国会自动“尊重”或“照顾”中国的其他核心安全关切。事实上,中国政府从美国政府在台湾等问题上一再反复地损害中国的核心及重大关切这些表现,进一步深刻认识到中美在涉及中国核心国家利益问题上的巨大分歧,以及美国对中国维护核心重大利益带来的威胁,进一步坚定了中国在同美国进行战略协作抗御苏联扩张的同时,坚持走独立自主外交路线的决心,绝不依附任何大国。因此,中国始终坚持“两手对两手”。一方面,中方坚信中美的共同利益随着双方交流加深会扩大,特别是随着跨国问题和全球问题的增加和国际体系脆弱性上升,中美携手应对跨国威胁挑战的共同责任也会增加。另一方面,中方对中美两国发展模式的巨大差异、两国各种利益摩擦和在涉及中国核心利益上的矛盾始终保持着清晰和理性的认识。中国的立场是:既不会因为这些巨大的差异而阻碍双方继续承担共同责任、推进共同利益的努力,也不会因为需要同美方合作,而在涉及自身核心利益和重大关切时放弃同美方的竞争和斗争。总之,中美关系正常化以来的历史经验表明,双方理性、现实地看待对方的战略意图和发展趋势,把握“合作、竞争、斗争”的平衡,是避免中美关系大起大落的保障。第三,领导人的战略决断是促成战略合作的关键因素。大国之间的战略协作从来不是轻而易举,尤其是像中美两个大而不同”的国家。即便客观存在着需要双方战略协同的共同利益或者共同挑战,但双方合作一直面临着彼此体制机制的差异、利益排序的不匹配、国内政治或利益团体的掣肘、外部因素的干扰等诸多因素的影响。回顾中美战略合作的历史可以发现,如果没有双方领导人的当机立断甚至力排众议,许多重大问题的战略合作将被延宕,甚至失去合作的机会之窗。譬如20世纪90年代末,中美关于中国入世的谈判在最后关头遇到了“炸馆”等事件的强烈冲击,但两国领导人又都清楚,中美两国间是有重大共同利益的,中美关系对两国都是重要的,因此不能任其随波逐流,不能让辛辛苦苦构建起来的双边关系从此一蹶不振。正是中方领导人“既要反对霸权主义,也要同美国发展关系”的战略表态,以及美方领导人“不让这起由美国造成的可怕事件使美国偏离与中国共同建立建设性战略伙伴关系的轨道”的决心,引领双方努力克服该事件带来的种种困难,逐渐恢复互信并改善气氛。又譬如新世纪中美在促成气候变化《巴黎协定》的谈判中,双方领导人对合作的大力推动起到了“临门一脚”的关键作用。从中国方面看,特别是中国共产党十八大以来,中国领导人强化了生态文明建设位于国家发展战略中的五大核心位置之一,这种自上而下的顶层设计和推进,对地方政府在地方发展规划中落实气候治理目标、层层压实责任起到了明显的绩效激励和推动作用。同时中国领导人在气候变化领域向国际社会的承诺也对中方具体谈判部门在规定时间内完成谈判形成倒逼压力。从美国方面看,奥巴马政府进入第二任期后,在气候变化议题上采取了更为主动的策略。2013年,奥巴马签署《总统气候变化行动计划》,绕开国会推进环境政策改革;2014年,环境署出台《清洁电力计划》,明确提出了限制发电厂碳排放的目标;2015年,奥巴马运用总统令否决了国会对环境署计划及排放标准的否定意见。可见,尽管中美两国体制和发展阶段差别巨大,但没有中美两国领导人在谈判阶段的战略决断,双方是无法联手推动国际社会达成气候谈判《巴黎协定》的。第四,两国核心团队通过务实合作和相互支持增进互信,对有效落实领导人的合作意志至关重要。中美合作的历史经验证明,光有两国领导人的全局视野和战略决断还不够,合作还离不开两国核心团队的强力推进落实。双方团队在实现共同目标过程中让对方了解各自的进展、相互妥协的空间,才能找到多元利益的汇合点并互谅互让。在此过程中有两个因素非常关键。一是平等对话、互商互谅。为了实现双方的共同目标,既要坚持原则,确保本国的核心利益,同时也要尽可能照顾对方的核心关切和利益,必要时要有所妥协。因为任何围绕一个共同目标的谈判,没有相互妥协和让步,是不可能达成协议的。譬如在中国入世谈判中,中方在谈判中做了很大让步,连美国贸易代表都认为中方在1999年的让步在三五年前是不可想象的,美方必须抓住机会完成谈判。二是通过务实推动强化合作习惯,增进相互信任,为谈判团队动员国内支持提供动力。譬如在气候变化谈判过程中,具体领域的务实交流强化了合作纽带,增进了相互信任。自2009年的首轮中美战略与经济对话以来,中美在清洁煤炭、电动汽车、可再生能源等领域建立了多个具体合作项目,2013年成立的中美气候变化工作组更陆续提出了汽车减排、智能电网、碳捕集、建筑及工业能效、数据收集、林业、低碳城市、工业锅炉能效等重点行动倡议。对中美两国而言,能源、环境领域具体合作项目的开展具有重要的意义。通过将宏观的气候变化问题细化为具体的合作项目,美国得以发挥民间、企业、地方及专业机构的能力优势,避免国会立法僵局对国际环境合作的影响。中国得以将气候合作与国家和地方的具体能源、环境治理目标相联系,促进了气候政策执行部门和利益攸关方的合作参与及能力建设。利用各项具体领域开展交流及研讨的契机,中美环境、能源、交通等部门及地方政府官员进行了密集的交流对话,增进了对彼此环境政策与诉求的了解和互信,为两国决策层环境政策的转变及气候合作的推进提供了基础。第五,对外谈判和承诺要与对内动员和改革相互促进。譬如中国在入世前的艰难谈判过程中,为了争取国内大量反对入世者的支持,当时负责对外经贸的副总理李岚清“要求国内反对加入WTO的部、委、办或国企领导直接参加谈判,让他们直接听外国人的想法,也直接告诉外国人他们的想法,而不是让外经贸部的谈判代表代替他们去说”。这样反而使得这些反对者有了更多全局观,这些部门参加谈判时,不仅仅从各自部门产业角度,而且能从国家整体的角度来认识自身部门和产业的角色。在中国入世后的19年里,中国国内根据入世要求,从理论、观念到制度深化改革,推动整个国家全面融入全球化。中央政府清理法律法规和部门规章2300多件,地方政府清理地方性政策法规19万多件,覆盖贸易、投资和知识产权保护等各个方面,企业通过与全球化公司对标,参与全球价值链竞争和应对贸易摩擦,百姓逐步接纳了与国际接轨的全球化观念,整个社会的规则意识越来越强。中国政府还努力为下岗工人和失地农民实施再就业工程,建立健全社会保障体系,统筹推进精准脱贫和污染防治工作,从而防范和化解了中国入世带来的重大风险,确保中国深化改革、扩大开放的同时,社会保持稳定。全球化带来的负面问题,根本上只能通过进一步的国内改革和对外开放来解决,将问题转嫁到其他国家头上于事无补。这也是中国入世,推动建设开放型世界经济的一项重要的启示。


(作者系上海国际问题研究院院长、研究员,中国国际关系学会副会长)

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